学前教育新政评析：影响深远，意义重大

作者 | 何周 姚娟

来源 | 法教观察（ID:fayankanjiaoyu）

2018年11月15日，新华社受权发布《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称“意见”），对学前教育的发展意义非凡。从1923年陈鹤琴先生创办鼓楼幼儿园算起，我国学前教育已经经历了95年的风雨。随着社会的发展，学前教育日益得到国家和社会的广泛关注，人们越来越认识到学前教育的重要性。关于学前教育的法制体系也在进一步搭建，从1990年《幼儿园管理条例》的颁布和实施，我国学前教育逐步走上了规范化、科学化的良性发展轨道。

一、学前教育的概述

学前教育是每个人人生教育的最先经历，在儿童的品行、道德观念还没有形成之前，优质的学前教育有利于在教育过程中培养儿童生活中的优良习惯，对于儿童智商和情商等方面的开发也起着非常重要的作用，因此学前教育是每个孩子人生最重要的一个教育阶段。

（一）学前教育的概念

根据《教育法》第17条规定，学前教育是教育基本制度的一部分。学前教育是义务教育阶段的前一个阶段，包括早期教育与幼儿教育两部分。早期教育是指3岁以下的婴幼儿教育，由幼托服务机构招收，实行保育为主的养育模式。幼儿教育是指3岁以上学龄前幼儿的教育，由幼儿园招收，实行的保教结合的养育模式。

值得注意的是，在日常生活中，人们常将学前教育与幼儿教育混同。如各省市出台的学前教育条例中规定“学前教育是指对3周岁以上不满6周岁学龄前儿童实施的保育和教育”。虽然两者内涵存在重合，但不等同。幼儿教育是狭义的学前教育。

（二）学前教育的分类

我国现行的学前教育制度主要由托儿所、幼儿园和学前班三种机构组成。其中，幼儿园是学前教育制度的主体，是其中最严密、最有效、最重要的组成部分。

1、托儿所

1980年卫生部颁发了《城市托儿所工作条例(试行草案)》(以下简称“条例”)，确定了我国现行的托儿所制度。

（1） 托儿所的性质

条例指出，托儿所是3岁前儿童的集体保教机构，必须贯彻实行以保育为主保教并重的方针，为把儿童培育成体格健壮，品德良好，智力发达的下一代打下基础。

（2） 托儿所的任务

条例指出，托儿所负有教养3岁前小儿及其为父母亲参加工作提供方便的双重任务。具体来说，托儿所的任务有三：第一，保障婴幼儿健康是托儿所的首要任务；第二，对婴幼儿要施行合理的教养；第三，托儿所要不断提高保教质量，分担家长教育儿童的责任。

（3） 入托条件和在托年限

根据条例规定，入托条件是3岁前儿童。条例没有规定儿童的在托年限。因为托儿所招收3岁前的儿童，因此可以推断托儿所的在托年限最长为3年。

2、幼儿园

2016年教育部修订的《幼儿园工作规程》(以下简称“规程”) ，确定了现行的幼儿园教育制度。

（1） 幼儿园的性质

规程指出，幼儿园是对3周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构，是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段。

具体来说，幼儿园的性质可以包括以下几个方面：第一，幼儿园是对学前幼儿进行教育的机构，与各类学校有相同之处，归属教育部门主管。第二，幼儿园又不完全等同于学校。一方面，教育对象为尚未入学的幼儿；另一方面是我国幼儿园多为全日制，幼儿园负有保育幼儿的责任，而且幼儿园的设施和生活、活动安排均不同于学校， 具有保育的性质。第三，幼儿园是学校教育的准备阶段，为此幼儿园保教的方向是为幼儿提供入学准备，幼儿园教育必须与小学密切联系。

（2） 幼儿园的任务

规程指出，幼儿园的任务是实行保教相结合的原则，对幼儿实施体、智、德、美全面发展的教育，促进其身心和谐发展。同时，面向幼儿家长提供科学育儿指导。因此，幼儿园的任务包括了保育、教育儿童及为方便家长服务的双重任务。

（3） 入园资格和在园年限

规程指出，入园资格是3至6周岁。幼儿园一般为3年制。

3、学前班

1991年颁布的《国家教育委员会关于改进和加强学前班管理的意见》(以下简称“意见1”) ， 确定了现行的学前班教育制度。学前班则是幼儿园的一种补充形式，是为没有条件进入幼儿园的儿童设置的机构。

（1） 学前班的性质

意见1指出，学前班是对学龄前儿童进行教育的一种组织形式。它是农村发展学前教育的一种重要形式；在城市，是幼儿园数量不足的一种辅助形式。举办学前班不得以盈利为目的。小学附设的，也不应列为小学勤工俭学项目。

（2） 学前班的任务根据

意见1指出，学前班应该根据5至6周岁幼儿生理、心理发展特点和规律，创设良好环境，通过各种活动，促进幼儿身心和谐发展，为幼儿入小学做准备，为培养年轻一代打下良好基础。

（3） 入学前班资格和在班年限根据

入学前班的儿童应是没有条件进入幼儿园的5至6周岁儿童；学前班一般是1年制，也可以举办3个月至半年的短期学前班；可以是全日制，也可以是半日制或隔日制等。

二、 学前教育的发展现状

鉴于意见是以幼儿教育为主要内容，故下文所提及的“学前教育”是狭义的，即幼儿教育。

（一）办园结构

按照幼儿园的性质，可以将幼儿园分为公办幼儿园与民办幼儿园。根据《2015年全国教育事业发展统计公报》《2016年全国教育事业发展统计公报》《2017年全国教育事业发展统计公报》（以下统称“公报”）中的数据显示，各年幼儿园总数分别是22.37万、23.98万、25.50万所，其中民办幼儿园总数分别是16.27万、17.10万、17.76万所，占比65.44%、64.30%、62.90%。

意见第3条“普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%”，第5条“各地要把发展普惠性学前教育作为重点任务，结合本地实际，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，坚决扭转高收费民办园占比偏高的局面。大力发展公办园，充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用”以及第8条“配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”的规定，由此可见未来民办园的发展将会受限，国家倡导并鼓励举办公办园或者普惠性民办园。

（二）儿童规模

根据公告数据显示，2015年入园儿童2008.85万人，比上年增加21.07万人；在园儿童（包括附设班）4264.83万人，比上年增加214.11万人。2016年入园儿童1922.09万人，比上年减少86.76万人；在园儿童（包括附设班）4413.86万人，比上年增加149.03万人。20117年学前教育入园儿童937.95万人，比上年增加15.87万人；在园儿童4600.14万人，比上年增加186.28万人。

其中，民办幼儿园入园儿童分别是998.19万、965.08万、999.32万人，在园儿童2302.44万、2437.66万、2572.34万人。

1978年、2012年、2015-2017年学前教育在园幼儿和毛入园率

来源：《2017年全国教育事业发展统计公报》

意见第3条提出学前教育深化改革的主要目标，即“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%”。通过上述数据显示，2017年毛入园率达到79.6%，可见在2020年实现学前三年毛入园率达到85%是指日可待。

同时，根据国家统计局数据显示，2016年和2017年我国出生人口分别是1786万人和1723万人，比“全面两孩”政策实施前的“十二五”时期年均出生人数分别多出142万人和79万人；出生率分别为12.95%和12.43%，与“十二五”时期相比分别提高了0.84‰和0.32‰。随着学龄前孩子的增加，孩多园少的情况屡屡发生，尤其是教育资源稀缺地区，发展不平衡不充分的问题十分突出，“入园难”困扰着每个父母的心。意见第5条“按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%，各地可从实际出发确定具体发展目标”，此目标的实现任重而道远。为此，意见明确通过拓宽途径扩大资源供给，包括：实施学前教育专项、积极挖掘扩大增量、规范小区配套幼儿园建设使用、鼓励社会力量办学等。

（三）教师队伍

根据公告数据显示，2015年、2016年幼儿园园长和教师分别230.31万、249.88万人，到2017年幼儿园教职工419.29万人，比上年增加37.50万人，增长9.82%；专任教师243.21万人，比上年增加20.01万人，增长8.96%。

《幼儿园教师配备新标准》规定，全日制幼儿园每班要配备2名专任教师、1名保育员(或配备3名专任教师)，保教人员与幼儿比达到1：7至1：9；半日制幼儿园每班要配备2名专任教师，有条件的可配备1名保育员，保教人员与幼儿比达到1：11至1：13。因此，前述在园幼儿人数与教师人数明显不匹配，出现教师队伍单薄，急需扩大教师规模。为解决该问题，意见提出了大力加强幼儿园教师队伍建设，包括：严格依标配备教职工、依法保障幼儿园教师地位和待遇、完善教师培养体系、健全教师培训制度、严格教师队伍管理等。

三、学前教育的法制建设

学前教育在党和国家的正确领导下，不断更新观念，积极推进改革。经过多年的摸索，逐渐形成具有中国特色的学前教育制度，使得我国学前教育制度日趋现代化、多样化。

（一）国家层面

为适应新时代学前教育发展的新需要，我国的学前教育制度的法制建设在坚持基本精神不变的前提下不断完善，既统一规范，又兼顾地区差异，明确了我国学前教育的性质和地位，为我国学前教育的稳步发展发挥了巨大的作用。

尽管幼师虐待儿童的事件频频发生，但是目前尚未有专门的学前教育法来约束学前教育机构，使得对学前教育机构的监管处在灰色地带。因此，制定学前教育法就显得尤为重要，这也是实现学前教育法治化的必经之路。意见第34条将学前教育法制定提上了日程，要求加快推进学前教育立法。这主要基于以下几个原因：

第一，学前教育是教育的重要一环，应当有具有自身特点的专属法律。对于义务教育阶段，我国设有《义务教育法》等；对于大学阶段，我国设有《高等教育法》，因此制定学前教育法有利于构建完整的教育法律体系。

第二，鉴于我国没有学前教育法，部分地方政府对学前教育机构的相关问题避而不谈或者模糊化处理，规定更是冗杂多样。我国可以在现有地方性规定的基础上，查漏补缺，完善体系化结构的学前教育法律制度，以保障学前教育机构的合法运营，并方便相关部门对其进行规范与监管。

第三，制定学前教育法是当今社会发展的需要。“二孩”政策的放开，学前教育的需求日益增加，加强学前教育机构的监督与管理显得尤为重要。只有明确的法律指引，才能保障学前教育机构依法办学，教育行政部门依法行政，不仅有利于维护政府的公信力与权威性，而且促进了社会的稳定以及法治化建设。

（二）地方层面

由于我国目前暂无学前教育法，各地区学前教育的法制建设存在差异。通过法律检索发现，近年来仅有部分地区仍在稳步推进并关注学前教育事业的发展，如北京、天津、浙江等。故仅选取部分省市的近两年学前教育相关政策文件列举，供大家参考。

不少省市根据2017年教育部联合四个部门印发的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，先后发布了第三期学前教育行动计划。各省市针对自己省份当前的学前教育现状，皆提出了到2020年前的学前教育主要目标，如：北京市要求全市适龄儿童入园率达到85%以上，普惠性幼儿园覆盖率达到80%以上；河南省要求全省学前三年毛入园率达到90%，普惠性资源覆盖率稳定在85%左右等。同时，部分省市还出台了“普惠性民办幼儿园认定管理办法”，或者出台了相应的定价、扶持等政策，体现了各省市鼓励社会力量举办普惠园。意见中也再次要求“国家继续实施学前教育行动计划，逐年安排建设一批普惠性幼儿园，重点扩大农村地区、脱贫攻坚地区、新增人口集中地区普惠性资源”，预测未来几年各地政府部门会响应意见的号召，继续推行学前教育行动计划，并进一步落实普惠园的认定与管理办法。

四、 意见对学前教育的影响

（一）意见的主要内容

相比此前的文件，意见从整体上理清了学前教育制度的思路、路径和方向。尤其是针对政策保障体系不完善、教师队伍建设滞后、监管体制机制不健全等问题，意见明确了相应的解决措施。

在立法方面，积极建立完整的学前教育法律体系。如在2019年6月底，各省（自治区、直辖市）要制定小区配套幼儿园建设管理办法（第8条）；在2019年6月底，各省（自治区、直辖市）要制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策（第23条）；研究制定学前教育法（第34条）等。

在办学方面，引导社会力量举办普惠性幼儿园。如：意见第3条要求“到2010年普惠性幼儿园覆盖率达到80%”，第4条“国家继续实施学前教育行动计划，逐年安排建设一批普惠性幼儿园”，第9条“2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要进一步完善惠普下民办园认定标准，补助标准、补助标准及扶持政策等”。

在监管方面，严格幼儿园准入管理。幼儿园审批严格执行“先证后照”制度，由县级教育部门依法进行前置审批，取得办园许可证后，到相关部门办理法人登记（第19条）。同时，要求将无证园全部纳入监管范围，建立工作台账，稳妥做好排查、分类、扶持和治理工作。加大整改扶持力度，通过整改扶持规范一批无证园，达到基本标准的，颁发办园许可证（第25条）。

在资本运作方面，遏制过度逐利行为。社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市；上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产（第24条）。

（二）境外上市的“寒流”

意见一经发布，第24条最有价值的一句话“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市”瞬间刷爆网络。与此同时，教育股的涨跌情况也成了各方关注的热点。不负众望，8月15日美股开盘后，幼儿园类上市公司红黄蓝股价斩腰，最后收盘美股7.83美金，较前日下跌52.97%。而A股和港股教育板块也随之产生巨大震荡，16日开盘后全线下跌，A股幼教业务规模较大的威创股份开盘即跌停；港股跌幅惨重，宇华教育、枫叶教育、21世纪教育等多家教育公司跌幅达20%。对于股市的震荡，部分教育机构也及时做出了回应，以表达他们对政策态度，如红黄蓝在15日晚间通过微信公众号表示始终积极响应各级教育主管部门号召，完全支持意见的颁布实施。

通过不完全统计，目前国内外上市的教育机构中，有15家教育机构旗下经营幼儿园，具体如下图：

幼儿园实体无论是在A股还是在海外上市，意见第24条直接一刀切，“一律不准单独或作为一部分资产打包上市”，将幼儿园上市之路封锁。此次意见用词严厉，表明了政策对民办园的态度。第24条最后一句话“上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”，使得未来幼儿园资产交易也变得更加困难。尽管政策逐渐收紧，但只要坚持做教育的初心，回归教育的本质，不要过度逐利，对举办者、普惠性幼儿园并不会造成影响。

综上，意见是学前教育制度发展的新起点，吹响了学前教育深化改革规范发展的号角，是迄今为止级别最高、要求最严的纲领性文件，是学前教育法律体系搭建的基石。党中央和国务院心系民生，高度重视学前教育，随着意见的发布和逐渐落地实施，实现学前教育满足人民群众对幼有所育的美好期盼已经在路上，未来可期！

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